2025年零工社保改革：保障与挑战并存 零工社保政策推进：面临重重阻碍

本文主要探讨2025年政府工作报告提出加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障后，新就业形态劳动者（如外卖骑手、快递员等）在社保权益保障方面面临的现状、挑战及应对策略。文中指出随着数字经济发展，这一群体规模扩大，但劳动关系模糊、社保覆盖不足等问题凸显，尽管部分平台有相关社保举措，但在落地过程中面临诸多挑战，如“不完全劳动关系”概念下社保缴纳责任界定缺乏法律依据等，同时还分析了骑手流动性、参保意愿等对社保推进的影响，最后提出在保障零工群体权益同时维持市场活力的政策建议。

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2025年政府工作报告提及要加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，这一举措抓住了民生保障工作的重要部分。在数字经济飞速发展的当下，新就业形态劳动者（像外卖骑手、快递员等）的数量持续增长。不过，这一群体劳动关系模糊不清以及社会保障覆盖不够的问题愈发明显。

京东自3月起逐步为全职骑手缴纳五险一金，为兼职骑手提供意外险和健康险且承担所有社保成本，美团、饿了么也有类似为骑手缴纳社保的计划。这体现出平台对零工群体劳动权益的重视，也在一定程度上突破了传统劳动合同模式下社保缴纳的法理限制，让保障范围延伸到零工经济领域。

然而，此政策的实施面临诸多挑战。2021年人社部提出的“不完全劳动关系”概念，试图构建一种处于传统劳动关系与民事雇佣关系之间的“中间型”用工模式，这种模式涵盖了更多非正规劳动关系形式。比如，“专送”骑手由第三方劳务公司承包业务、安排工作并签订劳务合同；“众包”骑手直接与平台签合作协议，未形成正式劳动雇佣关系。这个概念在理论上填补了制度空白，但在社保缴纳责任界定上缺乏明确法律依据，立法衔接不完善，社保制度实施主体也未确定。

当前，“不完全劳动关系”下的社保政策重点在引导劳动者参保、强化职业伤害保障以及优化社保转移接续机制等方面，以弥补传统社保体系的覆盖盲区。2024年底国家发展改革委发布的政策明确取消就业地参保户籍限制并简化转移流程，如养老保险可在线办理转移且缴费年限和个人账户无缝衔接，提高了灵活就业人员参保便利性。

但现实中矛盾依旧存在。相关课题组2024年底对某头部外卖平台三万余名骑手调研发现，骑手群体多为年轻（平均年龄34岁）、男性（占比95%）、农村户籍（占比70%）的外来务工人员。我国城乡居民基本医疗保险和养老保险参保率超95%，但四分之一骑手对自身社保情况了解甚少甚至不关心。

平台已100%覆盖商业保险，在试点地区100%覆盖新职业伤害社保。新职伤主要是平台补贴模式而非全额承担。对于“专送”骑手代理商有五险一金补贴要求提供证明，“众包”骑手中较稳定群体平台提供社保缴费补贴但缴纳主体为个人，商业意外险覆盖较广基本平台全覆盖，职业伤害险是商业保险有益补充。

在已有医保和养老保险覆盖骑手群体且平台提供意外险的情况下，平台扩大“五险一金”覆盖范围的举措打破市场格局带来用工成本压力，可能导致平台减少专职岗位、降低零工工资或转嫁成本。

外卖行业骑手流动性高，平均留任时间约六个月，超三分之一骑手工作不足半年，近一半不足一年，超三成计划半年内离职。六成骑手有兼职行为，在单一平台工作时长不到总工作时长一半。

骑手收入波动大、流动性强，社保支付意愿低。调研显示骑手自报月收入差距大，以上海为例，月收入12000元骑手扣除社保后实际到手7000元。若强制参保，超两成骑手不愿参保，近四成只愿缴纳月收入5%以下，仅不到一成能接受现行缴费比例。

骑手最希望政府解决住房补贴和医保问题，希望扩大医保报销范围尤其是异地就医结算便利性，超半数希望有养老保险，三分之一希望解决孩子上学问题，近三成希望减少平台监管，四分之一希望有技能培训，一成多希望放松落户限制。

要保障零工群体权益又维持市场活力，社保制度需更灵活包容。首先要明确“不完全劳动关系”社保责任主体，如明确平台与外包公司责任分工或建立联合监管机制。其次社保模式应灵活，可探索“非捆绑式”参保方案，降低缴费基数，加速社保与户籍脱钩。再者可借助财政补贴降低成本，如对低收入骑手提供阶梯式补贴。最后监管部门要警惕社保改革对市场竞争影响，强化反垄断监管。

零工社保改革是数字经济发展的关键议题，虽然部分平台有探索，但在劳动关系界定、社保制度适配性、跨区域衔接等方面仍有挑战，只有明晰责任、优化制度、增强政策包容性，才能推动社保体系现代化，为零工群体提供保障助力实现共同富裕。

本文总结了新就业形态劳动者社保权益保障面临的多方面情况，包括目前政策推进的成果、面临的挑战如劳动关系界定不清、社保缴纳责任不明确、骑手流动性和参保意愿低等，同时针对这些问题提出了明确责任主体、灵活社保模式、财政补贴、强化反垄断监管等政策建议，强调了零工社保改革在数字经济发展中的重要性以及推动社保体系现代化对零工群体权益保障和共同富裕目标实现的意义。