十四届全国人大三次会议：财政政策新走向，2025年财政政策：赤字率达4%背后的深意

十四届全国人大三次会议中的财政政策相关内容展开，阐述了政府工作报告中提出的2025年积极财政政策，如赤字率达到4%左右等一系列财政政策调整的情况，包括这些政策背后体现的理念转变、可能带来的功效、对地方财政的支持、财政支出结构的优化以及财税体制改革等多方面内容。

在十四届全国人大三次会议于3月5日开幕后，政府工作报告明确了“5%左右”的增长预期目标。其中，2025年的积极财政政策更为积极，赤字率首次达到“4%左右”，这一水平超过了2020年疫情冲击时“3.6%以上”的赤字率，是2008年本轮积极财政政策实施以来的最高值。这充分彰显了中央推动经济回升向好的坚定决心，是契合当前经济社会发展需求的，也体现出政策的实事求是，能够根据实际情况灵活调整。财政政策的力度显著增强，这反映出财政理念发生了重大变化。一方面，发展被置于更重要的位置，以更强有力的政策推动经济更快增长，因为财政可持续的基础在于经济可持续。实际上，中国的公有制经济性质、低利率环境以及较低的政府债务尤其是中央债务水平，完全能够支撑更高的赤字率。另一方面，财政逐渐从平衡财政转向功能财政，从关注财政短期平衡转向经济社会中长期稳定发展，从而更好地发挥财政服务高质量发展的重要作用。而且，3%赤字率的约束被打破，宏观调控方式更加灵活，能够依据不同的形势优化调控，更加实事求是。过去，国际上长期将赤字率3%作为财政纪律的警戒线，但实际上这一标准缺乏理论和实践依据，欧美国家早已突破。对于我国而言，3%赤字率仅仅是一般公共预算口径的赤字率，专项债、超长期国债、特别国债等在逆周期调节中发挥着重要作用，仅依据狭义口径判断财政积极程度已不符合现实，并且控制赤字率在3%可能导致“控赤字、扩专项债、隐性债务扩张”的情况。“持续加力”是确保政策稳定性、连续性以及稳定市场主体预期的必要举措，“更加给力”“更加积极”是由当前有效需求不足、物价仍低迷的形势所决定的。“加力”并“保持必要的支出强度”是今年经济形势的需要，是顺应经济形势和经济工作目标的顺势而为。当前我国宏观经济总体呈回升向好态势，但经济恢复的基础仍需进一步巩固和增强。赤字率达到4%时，专项债和超长期特别国债规模提高，中央加杠杆，这有助于扩大有效需求、提振市场信心、防范化解风险。赤字规模为5.66万亿元，比去年高出1.6万亿元；专项债拟安排4.4万亿元，比去年多5000亿元；继续发行超长期特别国债并将规模提高至1.3万亿元，比去年增加3000元；发行特别国债5000亿元，用于支持国有大型商业银行补充资本。赤字、专项债、超长期特别国债、特别国债总计11.86万亿元，超过去年的8.96万亿元。赤字率突破3%达到4%具有特殊意义，可实现三重功效。其一，赤字率和赤字规模的显著提高，有利于加大支出力度，强化财政的逆周期调节能力，从而更好地防范风险、惠及民生、稳定增长。其二，赤字率不同于其他财政工具，公众对其及其变化高度关注，赤字率更能传达政策意图，具有较强的政策信号意义；提高赤字率能释放中央稳定经济的坚定决心，有利于稳定社会预期、提振市场信心。其三，赤字规模仍以中央赤字为主，通过转移支付能够更好地保障基层财力稳定，提高地方财力的可支配程度，有助于地方做好“三保”工作。其中中央赤字为4.86万亿元，占比为85.9%，处于近年来最高水平，体现中央加杠杆；若考虑1.3万亿超长期特别国债，中央加杠杆程度更高，债务结构得到优化。专项债额度进一步提高，其规模的增加和管理机制的完善将协同发挥多种作用，包括稳定经济增长、弥补短板、促进房地产止跌回稳、置换隐性债务、畅通经济循环等。在专项债投向领域采用负面清单并下放审核权限，拓宽了项目可选范围、减少了申报审核时间，能让专项债资金尽快形成实物工作量，发挥稳定经济增长的作用。专项债投向市政建设、新能源、新基建领域，起到补短板的作用。专项债可用于盘活闲置土地与收购商品房用作保障性住房，这有助于促进住房市场供需平衡、增加房地产企业现金流并降低债务风险。在提高的规模中有8000亿元可用于置换隐性债务，实现隐性债务显性化，进一步降低地方债务风险。明确专项债资金还可用于消化地方政府拖欠企业账款等，增加企业现金流和抗风险能力，减少上下游间的三角债问题，畅通经济循环。超长期特别国债规模进一步提高，不仅力度加大，而且对“两重”“两新”的支持范围扩大，除了继续形成大量优质基础设施优化供给结构外，还将有力地促进设备更新向高端化、智能化、绿色化转型、促进消费。超长期特别国债形成了优质资产，更重要的是避免了地方加杠杆带来的风险，为地方财政腾出空间。发行特别国债补偿商业银行资本金，既有助于降低商业银行风险，又能提高商业银行落实降准降息以进一步支持实体经济的能力。报告指出“一些地方基层财政困难”，同时提出“中央财政加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜。严格落实分级保障责任，筑牢兜实基层‘三保’底线”。近年来，受房地产调整转型、物价低迷、减税降费等影响，宏观税负下降，但债务付息支出、三保支出刚性增强，财政收支紧平衡持续。基层“三保”直接面向企业和居民，关系到市场主体的满意度和获得感。因此，中央近年来持续加大对地方的转移支付，中央对地方转移支付安排达10.34万亿元，这是连续第三年超过10万亿元规模，有利于缓解地方财政压力，使地方政府有更多财力支持科技创新、民生改善和营商环境优化，推动经济发展。优化财政支出结构有利于提高财政支出的效率和效果，这也是近年来一直坚持的做法，是中国经济发展阶段转换和进一步稳定宏观经济的要求。报告提出“优化财政支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，提高资金使用效益”，这与“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”相呼应。近年来，我国持续优化财政支出结构，主要表现为从建设财政逐步转向建设与民生并重，民生支出占比持续提高。随着我国经济发展水平逐步提高、城镇化进程进入后半段以及人口老龄化进程加快，居民需求从生存型消费逐步向发展型消费转变，尤其是医疗、教育、养老需求上升，财政取之于民、用之于民，必然要提高相关支出比重。2024年一般公共预算中用于医疗、教育、社保就业、住房保障支出占比为39.7%，较2013年上升4.4个百分点。优化支出结构的另一个方面是加大对科技创新的支持。近年来财政对科技创新的支持力度明显加大，取得了非常好的成效，中国研发强度持续提高，近期人工智能、人形机器人领域的重大突破甚至改变了宏观经济叙事，大幅提振了社会预期和市场信心。报告提出以科技创新引领新质生产力发展，预算安排对此进行重点保障，这有利于推动中国经济增长向科技驱动转变，有利于优化供给结构、实现更高水平的供需循环、以高质量供给创造需求，有利于维护产业链供应链的稳定性和国家经济安全。要充分利用化债腾出的时间窗口，构建债务管理的长效机制与深化财税体制改革。报告提出“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。规范税收优惠政策。积极探索建立激励机制，促进地方在高质量发展中培育财源。严控财政供养人员规模。”主要侧重于零基预算改革、消费税改革、转移支付改革，这是落实党的二十届三中全会关于财税体制改革的要求。在零基预算改革方面，其在中国的实践最早可追溯到20世纪80年代末。实施真正意义上的零基预算是提高财政使用效率、避免财政资源浪费的有效途径。经过长期实践，零基预算的概念已被基层财政工作人员广泛接受。2021年3月，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提到“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模”。截至2024年末，大多数省级政府已宣布实施零基预算改革。下阶段要建立健全与零基预算相关的配套制度，如项目库、预算绩效评价及反馈机制等。在财政紧平衡背景下继续深化零基预算改革，有利于进一步提高财政资金使用效率、促进积极财政政策提质增效。在消费税改革方面，党的二十届三中全会已明确征收环节后移并稳步下划给地方政府，此次进一步明确先从部分品目入手，目的在于增加地方财力，这也是本轮财税体制改革的主要发力点。规范税收优惠既能服务于全国统一大市场的建设，避免各地违规的“税收洼地”和税收逐底竞争，又能稳定宏观税负，维护国家财政可持续性和财政安全。建立同高质量发展相适应的转移支付激励约束制度，在发挥转移支付区域均衡发展和基本公共服务均等化侧重公平职能的同时，嵌入效率因素，避免“鞭打快牛”，鼓励经济大省多发展多创收，提高其积极性。从未来进一步深化财税体制改革来看，此轮改革短期要增加地方自主财力，但从根本上看，改革的核心是上移事权和支出责任至中央政府，避免地方政府承担过多的支出责任，从而减少隐性债务的举债动机。当前财力端的问题仍很重要且亟待解决，要积极推动增加地方自主财力，但支出端的改革也有必要成为本轮改革推进的重点，“上移事权和支出责任”是治本之策，像养老保险、环境保护、食品药品监督管理等事权可以上移给中央政府承担。

十四届全国人大三次会议中的政府工作报告明确了积极的财政政策调整，2025年赤字率达4%左右体现中央推动经济回升决心。财政理念从多方面转变，3%赤字率约束被打破有合理性。赤字率达4%有多重功效，包括扩大需求、稳定信心等。专项债、超长期特别国债等也各有积极作用。中央加大对地方转移支付缓解财政压力，优化财政支出结构注重民生和科技创新等，财税体制改革从多方面推进，包括零基预算、消费税、转移支付等改革，整体呈现出积极应对经济形势、促进经济发展和稳定的态势。