我国生态环境分区管控：发展进程中的挑战与应对 生态环境分区管控：从雏形到健全的发展之路

我国生态环境分区管控的发展情况。我国生态环境复杂多样，分区管控是重要的管控模式。两会代表李良彬提出了健全其制度体系的建议，文章还详细阐述了分区管控的发展历程、目前存在的技术标准有待完善等问题，以及针对这些问题提出的相关建议等内容。

在中国，由于生态环境问题复杂且地域差异大，“因地制宜”的生态环境治理在生态文明建设中极为重要，生态环境分区管控这种可实现差异化管控的制度正在推行。

2025年两会将至，第十四届全国人大代表、赣锋锂业董事长李良彬提出《关于健全生态环境分区管控制度体系的建议》。他认为生态环境分区管控在生态环境源头预防体系里有着基础性作用，当前其应用领域较窄，多集中在环境准入领域，且主要由生态环境部门推动，在政策制定、资源能源利用、城乡开发建设、监督管理等方面的应用相对缺乏，所以他提出加强宣传引导、提升法律效力、明确技术规范、强化成果运用和健全保障机制这5项建议。

生态环境分区管控已初见雏形。自20世纪80年代起，我国相继实施大气、地表水、噪声、海洋等生态环境功能区划，还划定了生态保护红线。2017年，在山东济南、江苏连云港等4个城市开展“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）试点。

在划分生态环境区域实际操作中，首先要识别问题，管理人员需知晓区域内生态现状与环境问题，这可能涉及空气质量、水资源、土壤等环境质量或资源开发限度指标。其次，依据问题明确管理目标，如提高水质、降低PM2.5浓度等。第三步是核心的“分区划定”，把区域划分为生态保护区、农业区、工业区等不同功能区并实施不同管理要求。然后制定“环境准入清单”，明确区域内开发活动准入条件，像哪些项目可做、不可做，同时进行动态监测和管理措施更新。

例如，自然资源部、生态环境部等部门联合发布的《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》指出，锂矿等战略性矿产资源勘查和开采活动可在生态保护红线内进行，但要落实减缓生态环境影响措施，严格执行绿色勘查、开采及矿山环境生态修复要求。

这一制度已在多部法律中有所体现，像《长江保护法》《黄河保护法》《海南自由贸易港法》等都明确要加强生态环境分区管控。到2021年底，各省市已完成生态环境分区管控方案编制并开始实施。截至2024年底，我国已划定44604个生态环境管控单元，基本实现全域覆盖。目标是到2025年基本建立生态环境分区管控制度，形成全面、科学精准管理体系；到2035年整个体系更加健全，管理机制更顺畅高效。

技术标准有待完善。李良彬表示，近年来各地配套政策逐步建立，管控体系日益健全，成果应用初见成效。如贵州、天津、陕西、河北、江西等省市通过人大立法赋予制度法律效力；浙江、重庆、广东等省市推出“三线一单”生态环境分区管控平台开放查询服务，实现环境准入一键查，为招商引资、项目选址选线提供环境合理性研判功能。

但目前该制度在落地实施方面存在不少问题，主要体现在配套立法、技术标准、制度衔接和成果运用4个方面。一是现有法律文件适用范围有限，地方立法多为原则性规定，强制力低，缺乏国家层面专门立法；二是管理和技术要求零散，未出台技术指南、总纲、标准，围绕应用、监管和考核等配套制度不足，管控单元划定、准入清单编制和信息平台建设等技术规范要求不明确。在制度衔接方面，因其牵涉面广，与主体功能区战略、国土空间规划、市场准入负面清单以及环境要素管理等制度衔接不够顺畅，在项目管理层面存在用地属性、管控用途等“错位”问题。同时，部分政策执行者、从业者对分区管控认识不足，一些地方未划出应保护区域，且应用领域有限，主要集中在环境准入领域，在其他方面应用相对不足。

针对这些问题，李良彬提出5项建议。首先要宣传中央决策部署，让制度深入人心。同时，应将其纳入生态环境法典编撰，把相关要求纳入国土空间规划法、环境保护法、环境影响评价法等，强化法律“硬约束”。对于应用不足问题，着眼于协调联动，建议建立与国民经济和社会发展规划、国土空间规划动态调整衔接机制，推动管控要求嵌入土地利用规划、工业园区建设规划、行业发展规划。还可将各地实施情况纳入污染防治攻坚战成效考核，压实政府和职能部门责任，将突出问题纳入生态环境保护督察推动解决，加强学科建设、科研和人才培养，建立专业化队伍。

本文总结了我国生态环境分区管控的发展情况，从分区管控的雏形建立，包括早期的功能区划、试点工作等，到目前已经取得的成果，如各省市的管控方案编制和管控单元划定。同时指出了在技术标准方面存在的问题，如立法、技术要求、制度衔接和成果运用等方面的不足。最后阐述了针对这些问题提出的建议，包括宣传引导、法律强化、协调联动、考核督察以及人才队伍建设等方面的内容。