取消就业地参保户籍限制，助力农业转移人口市民化

2025年中央一号文件提出全面取消在就业地参保户籍限制这一政策。通过实例展现了此前户籍限制下灵活就业人员参保的困境，阐述了这一政策对农业转移人口市民化的意义，如促进人力资源流动、让其均等享受社会保险和城市公共服务等。还提及了在这一政策之前一些地方的先行做法，分析了当前社会保险政策与户籍挂钩的滞后性，最后强调除了取消限制，相关配套制度完善也非常重要，如社保关系转移接续、缴费机制等方面。

《法治日报》记者陈磊报道，“全面取消在就业地参保户籍限制。”近期发布的《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》（以下简称2025年中央一号文件）中提出了这一内容。

接受《法治日报》记者采访的专家认为，2025年中央一号文件在“健全农业转移人口市民化机制”里提出该措施，这是为农业转移人口市民化提供制度保障的重要举措。它能让农村居民到城市灵活就业时，平等地享受社会保险以及其他公共服务，有助于他们更加便捷、稳定地实现市民化进程。

受访专家指出，在全面取消就业地参保户籍限制之后，相关的配套制度必须及时跟上才行。要让现行的社会保险制度能够在农业转移人口身上适用，这就包括优化社会保险关系的转移接续，让灵活就业人员能够更加顺畅、便捷地转移社会保险关系；还要探索建立适应如今就业形态变化的缴费机制，减轻农业转移人口的缴费负担等。

取消参保户籍限制能够促进人力资源的流动。

杨飞（化名）是一位30多岁的河南人，他在北京朝阳区的一家便民菜市场租了个摊位卖菜，蔬菜来源于他父亲在北京郊区租的菜地。杨飞已经在北京待了15年，他的妻子带着一双儿女在老家生活。他们去年在老家县城买了一套100多平方米的新房，既能自住，也方便孩子在城里上学，但是一家人的户口还在村里，因为“村里还有我家的地和宅子”。

在杨飞的观念里，等自己年纪大了还是要回老家生活，毕竟在北京没户口也没房子，种菜卖菜既是为了供孩子上学，也是给自己挣养老钱。像杨飞这种灵活就业的情况，由于户籍限制，他不能以灵活就业人员身份参加北京的城镇职工社会保险，也不能参加北京的城乡居民社会保险，他只能选择在老家参加城乡居民社会保险，他觉得“总得有一份保障”。

2月25日，记者把这个消息告诉杨飞，他一边说着“太好了”，一边表示等政策落地后会再考虑是否在北京参加社会保险。像杨飞这样的人有很多，根据国家统计局2024年1月公布的数据，2024年我国农民工总量达到29973万人，其中外出农民工有17871万人。

农村居民到城市从事灵活就业却无法参加城镇职工社会保险的这种情况即将发生改变。2月23日，2025年中央一号文件公布，在“健全农业转移人口市民化机制”部分提出全面取消在就业地参保户籍限制。在中国政法大学社会法研究所所长娄宇看来，这就意味着，包括农村居民在内的灵活就业人员，在全国任何就业地都能参加社会保险，不管有没有单位。

娄宇表示：“这有助于人力资源在全国范围内跨区域自由流动，对全国统一大市场的建设是有帮助的。”中国社会科学院法学研究所社会法研究室副主任、研究员王天玉认为，2025年中央一号文件提出全面取消在就业地参保户籍限制，这为农业转移人口市民化提供了制度保障，能让农村居民进入城市灵活就业时平等地享受社会保险，让他们劳动的价值在社会保障体系中有所体现，有助于他们更便捷、更稳定地市民化。

他分析说，有些地方把社会保险和其他公共服务挂钩，农业转移人口进入城市后如果不能参加社会保险，就无法享受部分公共服务。所以，这项政策实施后，农业转移人口能够平等地享受到与社会保险挂钩的子女上学、就医、养老等城市公共服务。

灵活就业日益普遍，保障权益改革势在必行。

根据公开资料，在2025年中央一号文件发布这项政策之前，一些地方已经放开了灵活就业人员参加城镇职工社会保险的户籍限制。例如，根据上海市2023年初发布的《关于灵活就业人员参加本市职工基本养老、职工基本医疗保险有关问题的通知》，2023年5月起，只要符合规定，外省市户籍在上海市的灵活就业人员可以和沪籍灵活就业人员一样参加城镇职工社会保险。

2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出健全社会保障体系时要求，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。

2025年1月，国家发展和改革委员会发布《全国统一大市场建设指引（试行）》，其中也提出要全面取消在就业地参保户籍限制。

王天玉认为，上述国家和地方层面的政策背景是，社会保险政策与户籍挂钩已经滞后于经济社会发展，改革是必然的。

他分析说，根据国家统计局近期发布的数据，2024年末我国城镇化率为67%，在未来一段时间内，我国仍处于城镇化进程中，每年都会有不少农村人口转移到城市成为实际上的市民。他们的就业状态主要分为两类，少部分农村人口进入企业等单位，与用人单位形成稳定的劳动关系，自动以职工身份参加城镇职工社会保险；更多的农村人口实际上成为灵活就业人员，包括外卖员等新业态劳动者，无法与用人单位形成稳定的劳动关系，由于之前的户籍限制，无法直接参加社会保险制度。

“这既不利于人力资源在全国范围内自由流动，也不利于保障灵活就业群体的社会保险权益。”王天玉说，对于将城市公共服务与社会保险挂钩的做法，也把部分农村转移人口排除在城市公共服务之外。

在娄宇看来，随着人口流动，包括农村转移人口在内的灵活就业人员数量越来越多，也就是没有雇主的就业形式越来越普遍，社会保险不能因为户籍限制而忽视这一群体的权益。

确保转移接续顺畅，完善社保缴费机制。

对于农业转移人口来说，全面取消在就业地参保户籍限制仅仅是第一步。王天玉认为，相关配套制度的完善更为重要。在出台具体实施方案时需要考虑参加社会保险的便捷性，方便参保，便于携带。例如，有的劳动者先在北京工作一段时间，然后到上海工作一段时间，具体实施方案能否适应这种流动性？劳动者能否便捷地参加社会保险？能不能通过技术化、平台化手段办理相关手续等？

在他看来，社会保险关系转移接续应该更加顺畅。目前，社会保险关系转移虽然有相关规定，但在实际操作中，转移接续流程仍然比较复杂，涉及多个部门和环节，各地政策也存在差异。针对灵活就业人员的社会保险关系转移，更应该逐步统一不同地区的社保政策标准，进一步优化社保关系转移接续的流程，减少不必要的环节和手续。

对此，娄宇认为，为了实现社会保险关系转移接续的顺畅，各地在社保转移接续工作中可以做到统一待遇清单、统一参保条件、统一转移接续条件的类型。

按照当前的社会保险政策，灵活就业人员参加城镇职工社会保险需要自己全额承担缴费。王天玉认为，对于农业转移人口来说，他们的收入本来就不太稳定，再加上缴费费率比较高，会影响他们缴费的意愿，可以考虑探索建立适应当前就业形态变化的社保缴费机制，同时给予一定补贴，让更多灵活就业人员有能力负担社保缴费，从而提高他们的参保积极性。

在他看来，在相关法律法规中明确农业转移人口的社会保险权利也是一个值得重视的问题。例如，社会保险法的制度设计主要围绕城镇职工，对于农业转移人口来说，则是在城镇职工和城乡居民之间来回转换，他们既有可能在城市里建立稳定的劳动关系，也有可能在城市里从事灵活就业，还有可能回到农村，他们的就业既是分阶段的，也是不连续的，如何形成完整的社会保险权益，社会保险法在修订时应该对此予以体现。

2025年中央一号文件提出全面取消在就业地参保户籍限制，这一政策有着重要意义，包括促进人力资源流动、助力农业转移人口市民化等。在这一政策之前已有部分地方先行探索放开限制。由于社会保险政策与户籍挂钩滞后于发展，改革是必然的。除取消限制外，相关配套制度完善也非常关键，如社会保险关系转移接续、缴费机制以及明确农业转移人口社会保险权利等方面。