上海发布产业用地新规，全周期全要素全流程保障 解读上海产业用地新政策：多方面创新与突破

上海市规划和自然资源局印发的《关于支持工业经济发展 加强规划资源要素保障的指导意见(2025版)》。阐述了出台该意见的目的是让企业全面了解上海产业用地管理政策，还介绍了上海产业用地有效配置对推动“五个中心”建设的重要性。并且详细解读了意见中的诸多内容，如战略预留区规划管控、工业用地的改扩建规范、降低土地使用成本等方面的政策。

近期，上海市规划和自然资源局发布了《关于支持工业经济发展 加强规划资源要素保障的指导意见(2025版)》（以下简称为《指导意见》）。这一《指导意见》意义非凡，它首次将上海产业用地规划管理的全周期、全要素、全流程都涵盖其中。

2月5日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）的记者对上海市规划和自然资源局产业处副处长朱万明进行了采访。朱万明表示，出台《指导意见》的初衷，是想让企业通过这一个文件，就能对上海产业用地管理的各个方面的政策有全面的认识。“过去，管理的条款分散在众多文件里，这次我们把它们整合到了一起，并且针对企业关心的问题，推出了相应的政策突破和创新举措。”朱万明这样说道。

在上海推动“五个中心”建设的进程中，产业用地的有效配置是一股极为重要的力量。按照“上海2035”总体规划的要求，上海会构建“产业基地 - 产业社区 - 零星工业用地”三级体系，以此来确保全市产业用地的总量。

《指导意见》提出了两个主要方面的内容。一方面，要强化战略预留区的规划管控，储备优质的产业用地。对于那些符合规划导向的重大产业项目，可以按照规定启动打开战略预留区。另一方面，要减轻企业用地成本的负担、提高审批的效率，对规划产业区块外的工业用地进行分类管理，部分现状的工业用地能够进行新建、改建、扩建。

储备优质产业用地：为发展留足空间

上海土地资源十分珍贵，规划产业工业用地的意义非常重大。这不仅关系到实体经济从大到强的转变，与国土空间开发保护以及城镇空间结构优化息息相关，还对城市品质的提升和创新转型有着重要的影响。

朱万明介绍说，上海的产业用地管理具备全球视野、战略思维和系统观念。从宏观层面来看，要依据“上海2035”总体规划确定的空间布局体系，进一步深化“一主、五城、多片区”的市域产业空间布局，推动国家级开发区、市级开发区、特色产业园区朝着高质量发展的方向迈进。

具体而言，例如产业基地要以制造业功能为主。《指导意见》明确规定，产业基地内规划工业用地面积占比不得低于70%，并且要严格限制改变用途。如果确实有改变用途的需求，相关的区政府必须按照“占一还一、就近平衡”的原则提出补划方案。

依据《指导意见》，上海要落实产业用地“规储供用”一体化土地储备新机制，明确要围绕重点区域的转型发展和产业链生态圈的构建，储备优质产业用地的战略空间，优先保障主导产业、重大项目合理的用地需求，让优势地区拥有更大的发展空间。

优质产业用地储备的细化举措要落实到各个区，《指导意见》提出，各区的产业用地储备库容要满足未来大概2年左右优质产业项目落地的需求。重点地区产业整体转型可以通过市、区联合储备的方式来实施，并且争取土地储备专项债券的支持。

新政策还规定，对于符合规划导向的重大产业项目，可以按照规定启动打开战略预留区。如果需要对战略预留区控制线进行局部优化，由区政府编制调整方案，经过专题论证并且报市规划资源局审核之后就可以进行调整。

规范工业用地的“改扩建”：满足企业多元需求

企业对工业用地的“改扩建”需求，会因为行业、规模、发展阶段、地理位置等因素而有所不同，所以需要根据具体的情况来进行规划。《指导意见》的一个显著亮点，就是聚焦企业的发展诉求，明确规划产业区块外工业用地的差别化支持政策。

朱万明举例说，零星工业用地是规划产业区块外规划保留的工业用地，新政策明确规定，企业可以依据规划和产业导向在零星工业用地开展新建、改建、扩建。上海还将支持那些规划未保留但经过区政府认定符合“零增地”技术改造标准的现状工业用地，依规纳入零星工业用地管理。

同时，上海会区分城镇开发边界内且未划入战略预留区、战略预留区内、城镇开发边界外等不同的情形，明确“零增地”技术改造路径，保障规划产业区块外现状合法企业正常的生产经营需求。

例如，战略预留区内的工业用地，在企业承诺将来配合实施规划的前提下，可以进行新建、改建、扩建。其中，位于中心城区、沿长江干流及黄浦江1公里范围以内的，需要经过区政府同意。

而城镇开发边界内、战略预留区外的工业用地，在与近期规划实施不冲突且企业承诺将来配合实施规划的前提下，也能够进行新建、改建、扩建。

降低土地使用成本：助力产业转型

土地成本高、产业转型困难，这是全球制造业都面临的难题。这次上海的新政策对产业用地采取了差异化的供应方式。企业可以选择先租后让、租让结合、长期租赁等用地方式，从而降低土地使用成本，上海还首次提出对同一产业链的产业项目可组合供应。

新政策明确规定，上海要进一步完善工业用地弹性年期和续期管理，实行“有偿使用合同 + 产业发展合作协议”协同监管模式。通过合同条款明确约定，工业仓储类项目用地增加地下空间开发的，用地企业无需签订补充合同，也不需要增收土地价款。

在地价管理方面，上海鼓励各区建立产业用地价格调节机制。明确产业用地土地价款可以分期支付，首期按照不低于50%的比例缴纳，剩余价款在合同生效之日起一年内全部缴清且不计利息。支持那些采取分期支付土地价款的企业，在缴纳首期土地价款后开工建设。

新政策进一步提高用地审批效率。围绕科技创新策源功能和产业创新发展需求，上海将鼓励支持企业充分利用城市更新政策改建、扩建、新建，对于增加有利于创新的项目，依规享受容积率奖励和不用补缴土地出让金等优惠政策。

“拿地即开工”“交地即交证”，近年来在上海已经形成了新的风气。新政策对这类高效的举措进行推广鼓励，提出要完善“一证多验”，推行“竣工即交证”，提升规划资源全流程审批时效，持续优化营商环境。

本文总结了上海发布的产业用地相关的《指导意见(2025版)》。包括该意见出台的目的是整合分散政策并针对企业问题推出创新举措。其涵盖战略预留区管控、工业用地改扩建规范、降低土地使用成本等多方面内容，从多维度保障上海产业用地规划管理，推动产业发展并优化营商环境等多项目标。